刘成良：该对异常增长的非税收入出手了

【文/观察者网专栏作者 刘成良】
经济下行压力到来后，一些地方罚没收入异常增长，也引起了社会的广泛关注。
罚没收入的异常增长，凸显了地方财政正面临的结构性矛盾，即在经济增速放缓背景下，地方财政收入减少，但是支出压力却并未明显下降的矛盾不断外溢。
从财政收入结构来看，主要分为税收收入和非税收入。其中，税收收入是政府财政收入的重要来源，而非税收入主要包含行政事业性收费、政府性基金、国有资本经营收益、罚没收入、特许经营收入等。
由于税收是政府为了维持自身的运转并履行其职能，根据法律事先设定的标准，从社会和个人无偿取得收入的一种强制手段，相较于非税收入，税收收入的固定性更强。
一般而言，税收收入占比越高，财政收入的质量就越高。也正是因此，在2024年财政部公布了上半年全国的财政数据后，非税收入的快速增长引起了舆论的广泛热议。
2024年上半年，全国一般公共预算收入115913亿元，同比下降2.8%；一般公共预算收入中，全国税收收入94080亿元，同比下降5.6%；非税收入21833亿元，同比增长11.7%。
根据财政部、中国统计年鉴公布的数据，近十年的财政收入结构如下表：

表1 2013-2022年全国公共预算财政收入结构 作者制图
罚没收入作为非税收入的组成部分，是一种特殊的财政收入手段，近年来确实呈现出了较为明显的增长态势，尤其是在2020年以后增长速度较快。（见表2）

表2 2013-2022年全国罚没收入情况作者制图
造成罚没收入异常增长的原因主要有两方面：
一是地方政府的财政收入结构不合理，近二十余年来的房地产大发展使得地方政府患上了较为严重的土地依赖症，而在经济下行压力下，楼市的持续疲软又严重影响着地方财政收入。与此同时，在国内外多种复杂因素影响下，企业发展也遇到多种障碍，国家为了激发市场主体的活力、减轻企业负担，出台了多种结构性减税措施，这些也使得税收收入受到较为显著的影响。
除此之外，由于发展不平衡，中西部不少县域都面临着“吃饭财政”的困境，即地方财政自主造血能力不足，长期需要上级的转移支付来维持运转和发展。而在当前阶段，伴随着自上而下转移支付的不足，依靠罚没创收则成为一些地方弥补财力的应急性手段。2021年，《半月谈》就曾报道过，北方某山区县交通违章罚款一年就“创收”3000多万元，而当地一般公共预算收入才1亿多元。
二是从支出结构来看，由于20世纪末的分税制改革并未触及到中央和地方之间的事权和支出责任划分，在实际运行中，地方政府承担着较大的财政支出责任。而在地方政府的财政支出结构中，除了要保障基本转运，在农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等方面均有强制性支出的规定，这些都是地方政府的刚性支出，很难被缩减。
尽管上级政府多次提出党政机关要过紧日子，降低行政支出，严格控制一般性支出，并且地方政府也通过降薪、压缩行政经费等手段降低了部分开支，但是刚性支出的特点在于其事关基本运转、民生保障和社会稳定，其能够被压缩的空间较为有限，如果没有足够的财政投入，则可能引发较多的不稳定问题。例如，近期在河南清丰县以及新乡市等地，已经出现了医护人员讨薪事件，而在中部地区调研中，也有一些党政机关干部表示出现了多月的工资发放迟滞等问题。
罚没收入尽管可以补充一定的财力不足，但是相对于财政缺口，其作用非常有限，并且其异常增长所带来的问题丝毫不能忽视。

非税收入的增加，增加了企业负担，影响地方营商环境
面对经济下行压力，国家出台了多种结构性减税措施，这些原本是为了能够充分激发市场主体活力，降低企业的税费负担，但是依靠乱罚款、乱检查、乱查封的方式来获取罚没收入，则消解了结构性减税的意义，不仅容易扰乱企业的正常生产秩序，对地方发展而言无疑也是饮鸩止渴。例如，2021年河北霸州就因为罚没问题被国办督查室通报，仅仅两个多月，就有2547家企业和个体工商户被罚，罚没收入达到了6718万元。
而类似事件的影响是非常恶劣的，对于地方发展而言，在一定程度上也反映出了营商环境。地方发展归根结底离不开工商企业的发展与带动，尤其是对于欠发达地区而言，在经济增速放缓的背景下，县域经济竞争已进入了白热化阶段，中西部多数县域政府都是通过各种方式来招商引资，在存量经济空间的争夺中，县域发展是不进则退。
因此，谁能够打造更优质的营商环境、谁能够为企业发展解决真问题，则成为企业投资的重要参考指标。从地方长远发展来计，确实需要采用包容审慎的监管，行政执法的初衷在于承接威慑和教育引导，而非逐利，要避免采用过于刚性的执法方式向企业伸出“掠夺之手”。
更为严重的是，在经济下行背景下，不仅地方政府面临着较大的压力，企业和老百姓也面临着诸多困难，尤其是中小企业容易出现资金链断裂而倒闭，老百姓失业风险加大等问题，而一些不恰当的罚款则可能成为压垮骆驼的最后一根稻草。2021年，在河北某地，一卡车司机因为定位系统掉线被罚款2000元并被暂扣车辆，司机原本就面临着较大的生存压力和心理压力，这种过于严格的处罚结果使其一时之间难以接受，因此，留下一封绝笔信，在检查站喝农药自杀身亡。
罚没收入作为一种特殊的财政收入形式，虽然其实施过程是以法律、法律以及行政法规作为基本准则，但是在具体执行过程中的复杂性，以及自由裁量空间使其也存在着一定的弹性。如果将其作为弥补财力缺口的工具，不仅起到的作用比较有限，更容易滋生执法过程中的乱作为问题，从而造成政社关系的紧张。在当前阶段，需要迫切关注市场主体信心与社会情绪的变化，规范行政执法行为，遏制地方以罚创收的冲动。
10月8日，国务院新闻办公室举行的发布会上，国家发展改革委主任郑栅洁表示，进一步规范行政执法单位的行政执法行为，更多采取包容审慎监管和柔性执法方式，不能违规异地执法和趋利执法，不能乱罚款、乱检查、乱查封，及时对罚没收入增长异常的地方必要时进行督查，加快民营经济促进法的立法进程，为非公有制经济发展营造良好的环境。
我们也期待一系列新政策的出台，能够遏制地方非税收入增长的乱象，构建一个更加法治、公平的社会经济环境。

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